Cour d'appel, 3e chambre sociale, 26 février 2026, n° 22/03061

Motivation

MOTIFS DE LA DÉCISION : Sur la retraite anticipée au titre du handicap : M. [Z] [R] soutient qu'il doit simplement justifier d'un taux de handicap de 50% et non pas de 80% comme le soutient la CARSAT Languedoc-[Localité 3], ce taux de 80% étant prévu au premier alinéa de l'article D821-1 du code de la sécurité sociale, alors que l'article D351-1-6 renvoie quant à lui au taux prévu au deuxième alinéa de D821-1 du code de la sécurité sociale qui est bien de 50%. Il indique que, pour justifier de son handicap, il a produit devant les premiers juges sa carte d'invalidité militaire, ainsi que son livre de pensions militaires émis par le ministère de l'économie, des finances et du budget au titre des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, faisant apparaître la reconnaissance d'une invalidité définitive à hauteur d'un taux de 50 %, qui lui a ouvert droit à pension, ainsi qu'un arrêté n° MMMC 0000054624 du 13/10/2020 émis par le ministère de la culture décidant de sa radiation des cadres de l'administration et de son admission à faire valoir ses droits à pension de retraite à compter du 1 er janvier 2021, au titre des fonctionnaires handicapés. En effet, la pension militaire est accordée temporairement tous les deux ans tant que le militaire est dans le service actif, puis lorsqu'il a quitté l'armée, la pension devient définitive deux ans après le départ du militaire. M. [Z] [R] ayant quitté le ministère de l'armée pour rentrée au service du ministère de la culture le 21 septembre 1987, sa pension est donc devenue définitive le 22 septembre 1989. M. [Z] [R] considère que c'est à tort que les premiers juges ont considéré que cette pièce n'était pas suffisante pour justifier du taux de handicap de 50 % puisqu'elle n'était pas prévue comme pièce justificative par l'arrêté du 24 juillet 2015. En effet, cet arrêté a été commenté par une circulaire référence 2018-24 du 23 octobre 2018 émise par la direction juridique et de la réglementation nationale de la CNAV. L'annexe 2 de cette circulaire est consacrée aux 'assurés considérés comme justifiant du taux d'incapacité permanente de 50 % prévu à l'article L351-1-3 du code de la sécurité sociale et des pièces justificatives devant être produit à cet effet.' Pour les 'titulaires de la carte d'invalidité/carte mobilité inclusion', elle prévoit toute une série de pièces justificatives devant être produites dont notamment 'la carte d'invalidité militaire prévue à l'article L9 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et faisant état d'un taux d'incapacité permanente au moins égal à 50 %'. Cette circulaire a été régulièrement publiée et s'impose donc à la CNAV et à la CARSAT, et ce conformément aux dispositions des articles L312-2 et L312-3 du code des relations entre le public et l'administration. Or, le jugement attaqué a considéré que la carte d'invalidité militaire, ainsi que son livre de pensions militaires émis par le ministère de l'économie, des finances et du budget au titre des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, faisant apparaître la reconnaissance d'une invalidité définitive à hauteur d'un taux de 50 % que M. [R] avait produits ne pouvait justifier qu'il était titulaire d'une carte d'invalidité/mobilité inclusion, alors que la circulaire 2018-24 du 23 octobre 2018 consacrée à la retraite anticipée au profit des assurés handicapés émises par la direction juridique et de la réglementation nationale de la CNAV précise le contraire. La CARSAT du Languedoc [Localité 3] fait valoir en réponse que les pièces fournies par M. [R], carte d'invalidité militaire et livret de pension militaire, n'entrent pas dans la liste contenue dans l'arrêté du 24 juillet 2015, relatif à la liste des documents attestant le taux d'incapacité permanente défini à l'article D 351-1-6 du code de la sécurité sociale, lequel liste les documents. Les justificatifs versés par M. [R] ne sont pas recevables, puisqu'ils ne font pas état de la reconnaissance d'un taux d'incapacité permanente de 50 % et ne mentionnent aucune date relative à cette reconnaissance. Enfin, la caisse indique que l'article L 9 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre dont se prévaut M. [R] est abrogé depuis le 1er janvier 2017. Dès lors, elle demande à la cour de confirmer le jugement frappé d'appel. L'article L 351-1 du code de la sécurité sociale, par renvoi à l'article L 161-17-2 du même code dans sa version en vigueur du 23 décembre 2011 au 01 septembre 2023, fixe l'âge légal de départ à la retraite à 62 ans pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1955. L'article L351-1-3 du code de la sécurité sociale dans sa version en vigueur du 22 janvier 2014 au 01 septembre 2023 prévoit que 'la condition d'âge prévue au premier alinéa de l'article L. 351-1 est abaissée dans des conditions fixées par décret pour les assurés handicapés qui ont accompli, alors qu'ils étaient atteints d'une incapacité permanente d'au moins 50 %, une durée d'assurance dans le régime général et, le cas échéant, dans un ou plusieurs autres régimes obligatoires au moins égale à une limite définie par décret, tout ou partie de cette durée ayant donné lieu à cotisations à la charge de l'assuré. La pension des intéressés est majorée en fonction de la durée ayant donné lieu à cotisations considérée, dans des conditions précisées par décret.' L'article D 351-1-5 du code de la sécurité sociale, dans sa version en vigueur du 1er janvier 2015 au 1er septembre 2023, prévoit que : I.-L'âge prévu au premier alinéa de l'article L. 351-1 est abaissé, en application de l'article L. 351-1-3 : 1. A cinquante-cinq ans pour les assurés handicapés qui ont accompli dans le régime général, et, le cas échéant, dans un ou plusieurs autres régimes obligatoires, alors qu'ils étaient atteints d'une incapacité permanente au moins égale à celle prévue à l'article D. 351-1-6 ou avaient été reconnus travailleurs handicapés au sens de l'article L. 5213-2 du code du travail avant le 1er janvier 2016 et en prenant en compte, dans ce dernier cas, les périodes d'assurance antérieures à cette date, une durée d'assurance ou de périodes reconnues équivalentes au moins égale à la limite fixée en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 351-1 diminuée de 40 trimestres et une durée d'assurance ayant donné lieu à cotisations à leur charge au moins égale à cette même limite diminuée de 60 trimestres ; 2. A cinquante-six ans pour ceux qui ont accompli, dans les conditions prévues au 1°, une durée d'assurance ou de périodes reconnues équivalentes au moins égale à la limite fixée en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 351-1 diminuée de 50 trimestres et une durée d'assurance ayant donné lieu à cotisations à leur charge au moins égale à cette même limite diminuée de 70 trimestres ; 3. A cinquante-sept ans pour ceux qui ont accompli, dans les conditions prévues au 1°, une durée d'assurance ou de périodes reconnues équivalentes au moins égale à la limite fixée en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 351-1 diminuée de 60 trimestres et une durée d'assurance ayant donné lieu à cotisations à leur charge au moins égale à cette même limite diminuée de 80 trimestres ; 4. A cinquante-huit ans pour ceux qui ont accompli, dans les conditions prévues au 1°, une durée d'assurance ou de périodes reconnues équivalentes au moins égale à la limite fixée en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 351-1 diminuée de 70 trimestres et une durée d'assurance ayant donné lieu à cotisations à leur charge au moins égale à cette même limite diminuée de 90 trimestres ; 5. A cinquante-neuf ans pour ceux qui ont accompli, dans les conditions prévues au 1°, une durée d'assurance ou de périodes reconnues équivalentes au moins égale à la limite fixée en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 351-1 diminuée de 80 trimestres et une durée d'assurance ayant donné lieu à cotisations à leur charge au moins égale à cette même limite diminuée de 100 trimestres. II.-Pour l'application de la majoration de pension prévue à l'article L. 351-1-3, la pension est augmentée à proportion d'un nombre égal au tiers du quotient formé par la durée d'assurance dans le régime accomplie alors que l'assuré justifiait du taux d'incapacité permanente prévu au même article ou avait été reconnu travailleur handicapé au sens de l'article L. 5213-2 du code du travail avant le 1er janvier 2016 et en prenant en compte, dans ce dernier cas, les périodes d'assurance antérieures à cette date, et ayant donné lieu à cotisations à sa charge, d'une part, et la durée d'assurance accomplie dans le régime au sens du troisième alinéa de l'article L. 351-1, d'autre part. Ce nombre est arrondi, le cas échéant, au centième le plus proche. L'application de cette majoration ne peut avoir pour effet de porter la pension à un montant supérieur à celui qu'elle aurait atteint, sans cette majoration, dans le cas d'une durée d'assurance dans le régime égale à la limite mentionnée au troisième alinéa de l'article L. 351-1. La pension majorée en application des alinéas précédents est portée, le cas échéant, au montant minimum mentionné à l'article L. 351-10. ' L'article D 351-1-6 du code de la sécurité sociale, dans sa version en vigueur depuis le 01 janvier 2015, dispose que ' le taux d'incapacité permanente prévu à l'article L. 351-1-3 est celui fixé au deuxième alinéa de l'article D. 821-1. L'assuré qui demande le bénéfice des dispositions de l'article L. 351-1-3 produit, à l'appui de sa demande, les pièces justifiant de la décision relative à son taux d'incapacité permanente prononcée par les maisons départementales des personnes handicapées prévues à l'article L. 146-3 du code de l'action sociale et des familles. Un arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale fixe la liste des pièces justificatives et documents permettant d'attester du taux d'incapacité requis ou de l'existence de situations équivalentes du point de vue de l'impact des altérations fonctionnelles de la personne concernée, qu'il définit. ' Enfin, l'arrêté du 24 juillet 2015 énonce précisément et de manière limitative la liste des pièces permettant à l'assuré de justifier du taux d'incapacité permanente d'au moins 50 % défini à l'article D 351-1-6 du code de la sécurité sociale, à savoir : ' 1° La carte d'invalidité définie à l'article L. 241-3 du code de l'action sociale et des familles ou la décision attribuant cette carte prise par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées mentionnée à l'article L. 146-9 du même code, par la commission départementale d'éducation spéciale définie à l'article L. 242-2 du même code dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2005-102 du 11 février 2005, par la commission d'admission à l'aide sociale définie à l'article L. 131-5 du même code dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance n° 2005-1477 du 1er décembre 2005 ou par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel définie à l'article L. 323-11 du code du travail dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 ; 2° La décision de la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel, la décision de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées ou des services et organismes débiteurs des prestations familiales attribuant l'allocation aux adultes handicapés définie auxarticles L. 821-1 et L. 821-2 du code de la sécurité sociale ; 3° La décision de la commission départementale d'orientation des infirmes ou des services et organismes débiteurs des prestations familiales octroyant l'allocation aux handicapés adultes instituée par l'article 7 de la loi n° 71-563 du 13 juillet 1971 ; 4° La décision de la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel classant le travailleur handicapé dans la catégorie C de l'article R. 323-32 du code du travail dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 ; 5° La décision du directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, après avis éventuel de l'inspection du travail, reconnaissant la lourdeur du handicap de l'assuré en application de l'article L. 323-8-2 dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 ; 6° La décision de la caisse primaire de l'assurance maladie ou de la caisse de mutualité sociale agricole accordant une pension d'invalidité définie au 2° et 3° de l'article L. 341-4 du code de la sécurité sociale ; 7° La décision de l'organisme d'assurance maladie accordant une pension d'invalidité pour inaptitude totale à l'exercice de la profession agricole selon le premier alinéa de l'article L. 732-8 du code rural et de la pêche maritime et selon les 1° et 2° de l'article 1106-3 du code rural ancien ; 8° La décision de la Commission nationale artisanale et médication d'invalidité ou celle de la caisse d'assurance vieillesse des artisans accordant une pension d'invalidité pour une invalidité totale et définitive définie au 1° de l'article 1er de l'annexe de l'arrêté du 30 juillet 1987. Dans le cas où l'octroi de cette pension a suivi l'attribution d'une pension temporaire d'incapacité au métier, la durée d'obtention de cette pension est également prise en compte : l'assuré doit alors apporter la décision d'attribution de cette pension définie au 2° de l'article susvisé ; 9° La décision de la caisse du régime social des indépendants accordant une pension d'invalidité pour une invalidité totale et définitive définie au 1° de l'article 1er du règlement du régime invalidité-décès des travailleurs non salariés des professions artisanales de l'annexe I de l'arrêté du 4 juillet 2014 (dans le cas où l'octroi de cette pension a suivi l'attribution d'une pension temporaire d'incapacité au métier, la durée d'obtention de cette pension est également prise en compte : l'assuré doit alors apporter la décision d'attribution de cette pension définie au 2° de l'article susvisé) ou la décision de la caisse du régime social des indépendants accordant une pension d'invalidité pour un assuré reconnu invalide selon les 2° et 3° de l'article 6 du règlement du régime invalidité-décès des travailleurs non salariés des professions artisanales de l'annexe II de l'arrêté du 4 juillet 2014 ; 10° La décision de la caisse de compensation de l'organisation autonome nationale vieillesse de l'industrie et du commerce accordant une pension d'invalidité pour un assuré reconnu invalide selon les 2° et 3° de l'article 6 de l'annexe à l'arrêté du 26 janvier 2005 ; 11° La décision de la caisse du régime social des indépendants accordant une pension d'invalidité pour un assuré reconnu invalide selon les 2° et 3° de l'article 6 du règlement du régime invalidité-décès des travailleurs non salariés des professions industrielles et commerciales des annexes I et II de l'arrêté du 4 juillet 2014 ; 12° La notification prévue aux articles R. 434-32 du code de la sécurité sociale, R. 751-63 et D. 752-29 du code rural et de la pêche maritime mentionnant un taux d'incapacité permanente d'au moins 50 % et accordant le cas échéant le versement d'une rente ; 13° La notification de l'organisme assureur en application de l'article L. 752-4 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2001-1128 du 30 novembre 2001 ; 14° La notification prévue au 1° de l'article 1583 du code local des assurances sociales agricoles du 19 juillet 1911 accordant le versement d'une rente correspondant à un taux d'incapacité permanente d'au moins 50 % ; 15° Les décisions juridictionnelles ou transactionnelles mentionnant le taux d'incapacité permanente de 44 % sur la base du barème du « concours médical » retenu par le médecin expert ou l'examinateur lors de l'évaluation médication ; 16° La décision du préfet définie à l'article 1er du décret n° 90-1083 du 3 décembre 1990 accordant le macaron « [Localité 5] invalide civil » aux assurés handicapés titulaires de la carte d'invalidité prévue à l'article L. 241-3 du même code pour les périodes antérieures ou pour les décisions délivrées avant le 31 décembre 2010 ; 17° La décision du préfet visée à l'article L. 241-3-2 du code de l'action sociale et des familles accordant la carte de stationnement pour personnes handicapées aux titulaires de la carte d'invalidité prévue à l'article L. 241-3 du même code dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour les cartes délivrées avant cette date ; 18° La décision de la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel ou du président du conseil général attribuant l'allocation compensatrice définie à l'article L. 245-1 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 ; 19° La décision du préfet ou la décision préalable de la commission d'admission à l'aide sociale attribuant l'allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité visée par le chapitre II de la loi n° 57-874 du 2 août 1957 ; 20° La décision de la commission d'admission à l'aide sociale définie à l'article L. 131-5 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance n° 2005-1477 du 1er décembre 2005 accordant : a) L'allocation mensuelle d'aide sociale aux grands infirmes instituée par l'article 7 du décret n° 59-143 du 7 janvier 1959 et définie à l'article 170 de l'ancien code de la famille et de l'aide sociale ; b) L'allocation de compensation aux grands infirmes instituée par l'article 8 du décret n° 59-143 du 7 janvier 1959, modifié par l'article 1er du décret n° 62-1326 du 6 novembre 1962, et définie à l'article 171 de l'ancien code de la famille et de l'aide sociale ; 21° Le bulletin de paie mentionnant le montant d'aide au poste conformément au quatrième alinéa de l'article R. 243-6 du code de l'action sociale et des familles, pour usagers des établissements définis à l'article L. 344-2 du même code. II. - Les décisions mentionnées ci-dessus ou celles des juridictions de première instance, d'appel ou de cassation sont acceptées si elles accordent à l'assuré les allocations ou les cartes susvisées ou si elles les lui refusent mais font état d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 50 %. III. - Les pièces mentionnées ci-dessus doivent couvrir l'ensemble de la période d'assurance requise. IV. - Lorsque l'assuré ne dispose pas de la totalité des pièces justificatives nécessaires, il s'adresse au secrétariat de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, qui, au vu des pièces disponibles de son dossier, lui fournit des duplicatas de décisions ou, le cas échéant, une attestation signée par le président de cet organisme précisant la ou les périodes durant lesquelles un taux d'incapacité permanente d'au mois 50 % lui a été attribué ou reconnu.' En l'espèce, les conditions de durée d'assurance et de cotisations ne sont pas contestées par les parties, le litige portant uniquement sur la preuve du taux d'incapacité de 50 % que M. [Z] [R] doit fournir pour pouvoir prétendre à une retraite anticipée au titre du handicap. Ainsi, pour bénéficier de la retraite à 60 ans, M. [Z] [R] né en 1960, devait justifier d'une durée d'assurance de 87 trimestres, dont 67 cotisés alors qu'une incapacité était reconnue à au moins 50 %. Conformément à l'article D 351-1-6 du code de la sécurité sociale, l'assuré doit pour justifier de ce taux de 50 % fournir la décision prononcée par les MDPH ou, à défaut, une des pièces justificatives listées dans l'arrêté du 24 juillet 2015. Or les pièces fournies par M. [Z] [R] (une carte d'invalidité militaire et un livret de pension militaire) ne figurent pas dans la liste de l'arrêté du 24 juillet 2015. Cet arrêté énumère de manière précise et limitative les documents susceptibles d'attester du taux d'incapacité permanente d'au moins 50 % requis pour bénéficier d'une retraite anticipée au titre du handicap. M. [Z] [R] se prévaut de la circulaire CNAV n° 2018-24 du 23 octobre 2018, dont l'annexe 2 mentionne expressément la carte d'invalidité militaire parmi les pièces justificatives recevables. Toutefois, une circulaire constitue un acte administratif de nature interprétative qui ne peut ni modifier ni étendre les dispositions d'un texte réglementaire de rang supérieur tel qu'un arrêté ministériel. En application de la jurisprudence constante du Conseil d'État, une circulaire ne peut créer de droits nouveaux au-delà de ce que prévoient les textes législatifs et réglementaires qu'elle a pour objet d'interpréter. Dès lors, si la circulaire CNAV 2018-24 peut constituer une instruction interne destinée à guider les agents de la caisse dans l'application des textes, elle ne saurait, en l'absence de modification de l'arrêté du 24 juillet 2015, élargir la liste des justificatifs recevables au-delà de ce que prévoit cet arrêté. En vertu du principe de hiérarchie des normes, un arrêté ministériel, qui constitue un acte réglementaire, s'impose à l'administration et aux justiciables. En conséquence, M. [Z] [R] ne peut utilement se prévaloir des dispositions de la circulaire CNAV 2018-24 pour obtenir la reconnaissance de documents qui ne figurent pas dans l'arrêté du 24 juillet 2015. Les documents listés dans cet arrêté constituent les seuls justificatifs admissibles pour l'ouverture du droit à retraite anticipée pour handicap, sauf à ce qu'un autre texte réglementaire de même niveau ou supérieur vienne compléter cette liste. Or, l'arrêté du 24 juillet 2015 ne mentionne pas la carte d'invalidité militaire ni le livret de pensions militaires parmi les documents susceptibles d'attester du taux d'incapacité permanente de 50 % requis. La carte d'invalidité militaire relève d'un régime juridique spécifique, celui des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, qui obéit à des règles d'attribution et d'évaluation distinctes de celles applicables en matière de retraite anticipée du régime général de la sécurité sociale. En outre, comme le souligne à juste titre la CARSAT, l'article L9 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre a été abrogé par l'ordonnance n° 2015-1781 du 28 décembre 2015, avec effet au 1er janvier 2017. Si cette abrogation n'affecte pas la validité des cartes délivrées antérieurement, elle témoigne néanmoins de la volonté du législateur de ne plus reconnaître ce dispositif comme référence pour l'attribution de droits sociaux. Il s'ensuit que les documents produits par M. [Z] [R], bien qu'attestant d'une reconnaissance d'invalidité au titre du régime des pensions militaires, ne constituent pas des justificatifs recevables au sens de l'arrêté du 24 juillet 2015 pour l'ouverture du droit à retraite Enfin, c'est à juste titre que la CARSAT fait valoir que les documents produits par M. [Z] [R] ne mentionnent aucune date précise relative à la reconnaissance du taux d'incapacité permanente de 50 %. Or, pour bénéficier d'une retraite anticipée au titre du handicap, l'assuré doit justifier d'une durée minimale d'assurance et d'une durée minimale d'assurance cotisée, pendant lesquelles il doit avoir été atteint d'une incapacité permanente d'au moins 50 %. L'absence de date de reconnaissance du handicap rend impossible la vérification de la condition de durée d'assurance en situation de handicap, qui constitue pourtant une condition essentielle d'ouverture du droit. Les documents produits par M. [Z] [R] sont donc insuffisants à établir le respect des conditions d'ouverture du droit à retraite anticipée, même à les supposer recevables. Il appartient à M. [Z] [R], s'il estime remplir les conditions pour bénéficier d'une retraite anticipée au titre du handicap, de produire les justificatifs expressément prévus par l'arrêté du 24 juillet 2015. À titre d'exemple, l'arrêté mentionne notamment la décision de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) ou de la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) reconnaissant un taux d'incapacité permanente d'au moins 50 %, ou encore la carte d'invalidité ou la carte mobilité inclusion mention 'invalidité'. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que c'est à bon droit que la CARSAT a rejeté la demande de retraite anticipée de M. [Z] [R], faute pour celui-ci d'avoir produit les justificatifs prévus par l'arrêté du 24 juillet 2015. Dès lors, il convient de débouter de l'intégralité de ses demandes et de confirmer en toutes ses dispositions le jugement n° RG 19/00652 rendu le 19 janvier 2021par le pôle social du tribunal judiciaire de Perpignan. Sur la demande de dommages et intérêts pour préjudice subi : M. [Z] [R] sollicite, en réparation du préjudice subi du fait de la mauvaise interprétation par la CARSAT de la loi, la somme de 6 000 euros de dommages et intérêts. La CARSAT rétorque qu'elle a fait une juste application de la règlementation en vigueur et que M. [R] n'ayant démontré aucune faute de l'organisme social, il ne peut solliter des dommages et intérêts en réparation d'un préjudice subi. M. [Z] [R] ne rapportant pas la preuve de ce que la CARSAT du Languedoc [Localité 3], qui a fait une juste application de la loi, ait commis une quelconque faute dans la gestion de sa demande de retraite anticipée, il convient de le débouter de sa demande de dommages et intérêts. Sur les dépens : M. [Z] [R], qui succombe, sera condamné aux dépens d'appel.