Cour d'appel, Chambre del'Expropriation, 9 février 2024, n° 22/05964

Motivation

SUR CE, LA COUR ': La société Sembreizh ayant renoncé dans ses dernières écritures à la fin de non recevoir qu'elle avait précédemment soulevée, il n'y a lieu de statuer de ce chef, étant, au demeurant, rappelé que la détermination de la date de référence en matière d'expropriation n'est pas une prétention au sens de l'article 564 du code de procédure civile mais une date qu'il appartient impérativement au juge de fixer. Sur la description du bien exproprié' : La parcelle dont est propriétaire Mme [B] consiste en un terrain nu, libre de toute occupation, situé en périphérie sud de la ville de [Localité 25], à proximité de l'hôpital de cette ville (qui se trouve plus au nord) et, à l'est d'une zone commerciale. Il est bordé à l'est, au sud et à l'ouest par des lotissements (maisons individuelles récentes ou petits immeubles collectifs) et est accessible en son extrémité est par le Chemin de [Localité 24]. Cette parcelle se trouve à environ 850 mètres à vol d'oiseau de la mer. Sur la date de référence ': Il convient de rappeler que le montant des indemnités d'expropriation doit être fixé : - à la date du jugement de première instance (article L.'322-2), - d'après la consistance du bien à la date de l'ordonnance portant transfert de propriété (article L.'322-1 du code de l'expropriation), - et, lorsque le bien exproprié est situé à l'intérieur du périmètre d'une ZAC mentionnée à l'article L. 311-1 du code de l'urbanisme, suivant son usage effectif (article L. 322-2) à la date (dite date de référence) de «'la publication de l'acte créant la zone, si elle est antérieure d'au moins un an à la date d'ouverture de l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique'». Dérogeant au code de l'expropriation, le code de l'urbanisme prévoit, notamment lorsqu'un droit de préemption urbain a été institué, une date de référence différente. En effet, en ce cas, l'article L. 213-6 du code de l'urbanisme dispose que «'lorsqu'un bien soumis au droit de préemption fait l'objet d'une expropriation pour cause d'utilité publique, la date de référence prévue à l'article L.'322-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique est celle prévue au a de l'article L.'213-4'». Ce dernier article distingue suivant que le bien se trouve ou non dans le périmètre d'une zone d'aménagement différé (ZAD). Lorsque, comme en l'espèce, tel n'est pas le cas (le bien litigieux étant situé dans une ZAC), il prévoit que : «'a) La date de référence prévue à l'article L. 322-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique est : pour les biens non compris dans une telle zone, la date à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d'occupation des sols, ou approuvant, révisant ou modifiant le plan local d'urbanisme et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien'». Dans l'hypothèse (qui est celle du bien appartenant à Mme [B]) où un bien se trouve à la fois dans une ZAC et dans un périmètre de préemption urbain, la jurisprudence retient que la date de référence est celle définie par les articles du code de l'urbanisme (3e Civ., 30 mars 2023, n° 22-14163). Mme [B] estime que le dernier acte modifiant le plan local d'urbanisme est l'arrêté préfectoral du 29 janvier 2019 emportant mise en compatibilité du plan, en l'occurrence assimilable à une modification, rappelant qu'à cette occasion, le plan de zonage de la ZAC a été modifié passant de 1AU à UD, zone nouvellement créée spécifique au secteur de [Localité 24], afin d'intégrer les grandes lignes du parti pris architectural, urbanistique et paysager du projet, alors que la société Sembreizh estime, au contraire, qu'il n'en est rien, la mise en compatibilité n'ayant pas modifié le plan local d'urbanisme (les règles d'utilisation des zones 1AU et UD étant identiques), la dernière révision étant celle du 21 janvier 2008 (qui doit donc être la date de référence). La mise en compatibilité d'un document d'urbanisme (en l'espèce du plan local d'urbanisme) avec une opération d'utilité publique est prévue par les articles L 153-54 à L 153-59, R 153-13 et 14 du code de l'urbanisme. Il convient de rappeler que le projet de mise en compatibilité est soumis à enquête publique (L 153-55). En l'espèce, le dossier de mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de [Localité 25] est produit aux débats (pièce n° 9 de l'intimée). En introduction, il est précisé que les dispositions du plan local d'urbanisme en vigueur ne permettent pas la réalisation en l'état de l'opération de la ZAC de [Localité 24], d'une part, parce qu'une partie du foncier n'est pas urbanisable à moyen terme puisque classé en zone 2AU (ce qui est indifférent s'agissant de la parcelle litigieuse) et, d'autre part, parce que «'les règles applicables sur les parties actuellement urbanisables ne sont pas compatibles avec le projet d'aménagement global développé par la commune'». Il est ajouté que «'la mise en compatibilité a comme objectif' : - d'ouvrir à l'urbanisation certains secteurs de l'opération en faisant évoluer le zonage'; ainsi le zonage actuel 2AU vers un zonage 1AU, - de créer un nouveau règlement adapté sur le secteur de la ZAC afin d'intégrer les grandes lignes du parti d'aménagement, - de créer une nouvelle orientation d'aménagement et de programmation plus actualisée sur le secteur de la ZAC, - de modifier les plans de zonage afin d'inscrire les modifications de zonage, - d'annexer le périmètre de la ZAC en annexe'». L'examen du plan local d'urbanisme de 2008 et les points de mise en conformité figurent en pages 18 et suivantes. Il y est précisé que «'actuellement, le règlement 1AU relatif au secteur géographique de la ZAC de [Localité 24] fait un report à la zone UB'» (page 20). En pages 25 et 26, au titre des justifications des modifications apportées, il est précisé, s'agissant de la création d'un sous zonage adapté, que «'lors de l'élaboration du PLU, la zone 1AU (8.1) fait référence au règlement de la zone UB, règlement inadapté aux objectifs d'aménagement et de logique urbaine sur la ZAC de [Localité 24]. Actuellement, le règlement de la zone UB... est qualifié comme "cette zone correspond aux secteurs des faubourgs de [Localité 25]. Très caractéristiques de la commune, ces secteurs accueillent, souvent dans une harmonie d'ensemble sauvegardée, des constructions très diverses par leurs caractéristiques architecturales et urbaines': maisons bourgeoises du 19ème et de la 1ère moitié du 20ème siècle'; maisons plus modestes,... Elle est destinée principalement à recevoir des constructions à usage d'habitation ainsi que les activités et services nécessaires à la vie de ces quartiers. L'objectif du règlement est de permettre l'évolution des constructions existantes, tout en respectant les qualités essentielles de celles-ci et l'accueil de constructions nouvelles, de maintenir voire de renforcer la cohérence d'ensemble des faubourgs de [Localité 25]...". Les grandes caractéristiques urbanistiques évoquées dans le préambule de la zone UB ne correspondent pas au projet de ZAC. En effet, le tissu bâti existant y est totalement dissolu et les constructions nouvelles seront plutôt d'un type contemporain. De plus, le programme de la ZAC a une vocation mixte. En effet les activités sanitaires-sociales et les activités économiques prévues ne dépendent pas du secteur d'habitat qui sera développé de manière concomitante. Ainsi, des activités ne sont pas forcément nécessaires à la vie du nouveau quartier, tel que le préambule évoque le zonage UB. Enfin, certains articles du règlement de la zone UB tel que l'article 10 concernant la hauteur des constructions ne semble pas adapté, l'article 11 qui évoque l'aspect extérieur des constructions doit permettre d'encadrer les grandes lignes architecturales qui encadreront les futures constructions, enfin, l'article 12 concernant le stationnement des véhicules doit notamment prendre en compte les diversités des formes d'habitat'». Le règlement de la nouvelle zone UD figure en pages 43 à 55. Cette zone est définie comme correspondant au périmètre de la ZAC du secteur de [Localité 24], «'secteur à vocation de mixité fonctionnelle'». Ce règlement, comme d'usage, définit les conditions de desserte des terrains par les réseaux (UD4), l'implantation par rapport aux voies et aux emprises publiques (UD6), par rapport aux limites séparatives (UD 7), la hauteur des constructions (UD10)' : 15 mètres au faîtage ou à l'acrotère, l'aspect extérieur des constructions (UD 11), le stationnement des véhicules (UD12), les espaces libres et les plantations (UD13). Ainsi et contrairement à ce que prétend la société Sembreizh, ce nouveau zonage n'est pas la reprise pure et simple du zonage UB qui était anciennement applicable (par assimilation) au terrain de Mme [B]. La mise en conformité réalisée doit donc être analysée comme une modification du plan local d'urbanisme de sorte qu'il s'agit bien, comme le soutient l'appelante, du dernier acte modificatif et délimitatif de la zone où est situé le bien de sorte que la date de référence doit être fixée, comme l'expropriée le soutient, au 29'janvier 2019. Sur la qualification de terrain à bâtir ': Il ressort de l'article L 322-3 du code de l'expropriation que reçoivent la qualification de terrains à bâtir, ceux des terrains expropriés qui, à la date de référence, «'sont, quelle que soit leur utilisation, à la fois : 1° situés dans un secteur désigné comme constructible par... un plan local d'urbanisme,... ; 2° effectivement desservis par une voie d'accès, un réseau électrique, un réseau d'eau potable et, dans la mesure où les règles relatives à l'urbanisme et à la santé publique l'exigent pour construire sur ces terrains, un réseau d'assainissement, à condition que ces divers réseaux soient situés à proximité immédiate des terrains en cause et soient de dimensions adaptées à la capacité de construction de ces terrains. Lorsqu'il s'agit de terrains situés dans une zone désignée par un plan d'occupation des sols, un plan local d'urbanisme, un document d'urbanisme en tenant lieu ou par une carte communale, comme devant faire l'objet d'une opération d'aménagement d'ensemble, la dimension de ces réseaux est appréciée au regard de l'ensemble de la zone'». En l'espèce, la parcelle expropriée satisfait à la première condition étant classée en zone constructible (UD), ce qu'elle était, d'ailleurs, déjà antérieurement comme l'a relevé, à juste titre, le premier juge. Étant située dans une zone faisant l'objet d'une opération d'aménagement d'ensemble, il convient de rechercher si la seconde condition était, à la date de référence, satisfaite pour l'ensemble de la ZAC, faute de quoi, le terrain doit être évalué «'en fonction de son seul usage effectif, conformément à l'article L 322-2'» (article L 322-3 al 3). Cette condition suppose que la zone soit desservie par les réseaux nécessaires mais n'implique pas que tous les réseaux secondaires (internes) existent ce qui est précisément l'un des objets de l'opération d'aménagement. C'est dès lors à tort que se fondant sur une lettre de la Semaeb du 12 avril 2012 adressée à Mme [B] lui proposant de développer elle même un projet d'ensemble sous réserve d'une participation financière aux coûts d'équipement (et non de raccordement) de la zone ou encore en prétendant que les voies internes devaient être pour certaines redimensionnées (voire réalisées), l'intimée considère que le critère matériel n'était pas satisfait à la date de référence. Pour justifier, au contraire, de ce que la dimension des réseaux était suffisante pour desservir l'ensemble de la ZAC, Mme [B] rappelle que sa parcelle est desservie par une voie publique, le chemin de [Localité 24], route qui dessert non seulement le hameau de [Localité 24] mais encore la maison d'accueil spécialisée de l'Archipel, gérée par l'Adapei, ouverte en 2006 et construite sur une parcelle située à proximité immédiate (une centaine de mètres). Il est, en outre, justifié que non seulement la parcelle cadastrée section ZL n° [Cadastre 8] se trouve à proximité tout aussi immédiate de secteurs déjà urbanisés ([Localité 24], [Adresse 22] ' achevé en 2018 ' , [Adresse 19]) tous desservis par l'ensemble des réseaux, mais encore et surtout que l'étude d'impact de la ZAC de [Localité 24], réalisée en février 2014 et mise à jour en mai 2015 (pièce n° 16 de l'appelante) précise quant aux réseaux ': «'Les données ci-dessous sont celles du diagnostic réseaux réalisé par le cabinet Iosis en octobre 2009 3-5-1 Eau potable incendie ': La zone d'étude est ceinturée par les canalisations d'eau potable suivantes': canalisation fonte Ø 250 mm le long du chemin de [Localité 24] et de la [Adresse 26]'; canalisation fonte Ø 200 mm le long de l'[Adresse 15]'; canalisation PVC Ø 110 mm le long de la [Adresse 28]. Ces canalisations alimentent plusieurs poteaux incendie. L'architecture réseaux existante devrait permettre d'alimenter l'ensemble de la zone en eau potable et proposer des possibilités suffisantes en défense incendie. 3-5-2 Eaux usées ': Le réseau d'assainissement est actuellement en système séparatif. Un réseau d'eaux usées est présent en limite d'opération sous les [Adresse 29], [Adresse 15] et [Adresse 16]'; à l'est du site les canalisations existantes sont situées dans des impasses privées. Une canalisation EU est présente à l'intérieur du site et dessert les habitations situées à l'angle des [Adresse 30] et [Localité 24]. La zone pourra être raccordée gravitairement sur les canalisations à proximité immédiate'; les raccordements éventuels sur les réseaux privés devront faire l'objet de conventions de déversement. 3-5-3 Eaux pluviales ': Un réseau d'eaux pluviales est présent en limite nord de l'opération, sous les [Adresse 29], [Adresse 15] er [Adresse 16]'; une canalisation EP Ø 200 mm est présente à l'intérieur du site et dessert les habitations situées à l'angle des [Adresse 30] et [Localité 24]... 3-5-4 Electricité' : Le site est desservi par des canalisations de transport haute tension (HT) et de distribution basse tension (BT) souterraines'; les canalisations HT alimentent cinq postes de transformation HT/BT (dont deux privés). Les postes de transformation sont présents en limite site et localisés... L'alimentation de la zone sera réalisée en créant des postes de transformation raccordés sur les boucles HT existantes. Les départ BT depuis ces postes alimenteront les parcelles. 3-5-5 Gaz' : La zone est desservie par des canalisations de distribution de gaz situées le long de l'[Adresse 15], le long du chemin de [Localité 24], le long de la [Adresse 16]. L'alimentation de la zone est envisageable depuis les conduites existantes. 3-5-6 Téléphone ' courants faibles' : Les réseaux téléphoniques sont présents en limite d'opération, au nord ouest et au sud-est du site. En limite nord, il existe une chambre de tirage L4T... Une ligne aérienne est présente en partie sur la rue [Localité 24]. L'alimentation de la zone est envisageable depuis la chambre L4T existante'». Il ressort, en conséquence, de l'étude d'impact que la ZAC est desservie en limite, et même dans une certaine mesure en son sein par tous les réseaux nécessaires au sens de l'article L 322-3 du code de l'expropriation. Il s'ensuit que le second critère est satisfait et que la parcelle expropriée doit recevoir la qualification de terrain à bâtir. Sur l'évaluation de la parcelle de Mme [B] ': Il convient d'évaluer le terrain litigieux par comparaison aux autres ventes du secteur. Force est toutefois de constater que les parties citent peu de termes de comparaison. La société Sembreizh, aménageur de la zone, n'en cite étonnamment qu'un seul : - vente du 31 juillet 2020 (sa pièce n° 23) portant sur une parcelle de «'terrain destiné à la construction'» de 53 a 28 ca cadastrée section ZL n° [Cadastre 5], moyennant le prix de 47'900'euros (soit 9'euros/m²). Le certificat d'urbanisme joint en annexe précise que cette parcelle est, à la date de sa délivrance (20 février 2020, c'est à dire postérieurement à la mise en conformité du 29'janvier 2019) située en zone 1AU. Le zonage ainsi mentionné semble toutefois erroné au regard des plans insérés en pages [Cadastre 5] et 30 du dossier de mise en conformité et serait plutôt UD (anciennement 1AU)... Cette parcelle est située au sein de la ZAC, à proximité de la parcelle à estimer, au sud est de celle-ci, un peu plus éloignée du centre ville et de la mer, et surtout proche du rond point implanté sur le CD 786 ([Localité 31] [Localité 25]) à l'entrée de la zone commerciale. Elle n'est pas destinée à l'habitation (contrairement à la parcelle de Mme [B]) mais à des activités économiques et/ou tertiaire (cf. plans du rapport de présentation de la ZAC pages 18 et 22) L'emplacement de cette parcelle est, en conséquence, moins favorable que la parcelle de Mme [B] qui précise que celle-ci était louée à un agriculteur. La valeur de cette dernière, située dans un secteur dont la finalité (activités économiques) est différente, est, en dépit de sa configuration, nettement supérieure au m². Mme [B] verse aux débats quatre termes de comparaison' : - vente du 21 décembre 2005 de la parcelle contiguë alors cadastrée section ZL n° [Cadastre 6] (actuellement ZL n° [Cadastre 9] et [Cadastre 10]) moyennant le prix de 386'883'euros (soit 41,74'euros/m²). Ce terme est ancien et de surcroît antérieur tant à la révision du plan local d'urbanisme (2008) qu'à la création de ZAC de [Localité 24] (2010). Il ne peut donc être pris en considération mais donne une indication sur la valeur au m² de terrain constructible en périphérie de [Localité 25], - vente du 18 décembre 2019 d'une parcelle de terrain à bâtir sis à [Localité 25] de 656 m², cadastrée section ZK n° [Cadastre 4] formant le lot n° 10 du lotissement le Domaine [20] moyennant le prix de 68 000 euros soit 103,65 euros/m². Ce terrain viabilisé est situé à 700'mètres environ au sud est de la parcelle à estimer, à proximité du faubourg de [Localité 23] et du site de l'abbaye de [17]. L'emplacement est plus favorable que le bien à estimer. Ces différents éléments conduisent à écarter ce terme de comparaison, - vente du 21 août 2020 d'une parcelle de terrain à bâtir (habitation) sis à [Localité 25], [Adresse 18], de 1'320 m² cadastrée section ZL n° [Cadastre 11] et [Cadastre 12], moyennant le prix de 82'000'euros (soit 62,12'euros/m²). Cette parcelle est située à proximité immédiate puisqu'à moins de 300'mètres. Elle est située en dehors de la ZAC (mais immédiatement au sud de celle-ci). Il s'agit d'un terme de comparaison intéressant, mais d'une valeur au m² supérieure le terrain de Mme'[B] devant être aménagé pour accueillir plusieurs constructions, - cession suivant acte notarié du 19 décembre 2019 par la société Sembreizh à la commune de [Localité 25] d'une parcelle de terrain situé dans la ZAC de [Localité 24], [Adresse 27], cadastré section ZL n° [Cadastre 14] de 915 m² (lot A8 de la ZAC) moyennant le prix de 26 718 euros, soit 29,20 euros/m². Cette vente est pertinente, puisque située, au sein de la ZAC, à proximité (environ 200 mètres à l'ouest à vol d'oiseau) et dans la même zone du plan local d'urbanisme. Il convient d'observer que cette vente est destinée à la création d'une voie interne et ne dispose donc pas de droit à construire. De ce fait, le bien de Mme [B] à une valeur supérieure au m². Au regard de ces différents éléments, la parcelle de Mme [B] a une valeur comprise entre 29,12 et 62,12 euros du m² qui sont les deux termes les plus intéressants (quoiqu'assez dissemblables). Compte tenu de la configuration particulière de la parcelle (bande de 12 mètres de largeur disposant d'une façade sur la voie publique en biais de 15 mètres environ et de 60 mètres de longueur donnant accès à une surface rectangulaire d'environ 50 mètres sur 60) et de la nécessité d'aménager une voie d'accès, une indemnité intermédiaire, sur la base de 40 euros/m², doit être retenue. L'indemnité principale sera donc arrêtée à la somme de (4'048 x 40) 161'920'euros et l'indemnité de remploi à celle de (5'000 x 0,2 + 10'000 x 0,15 + 146'920 x 0,10) 17'192'euros. Il convient de rappeler que la juridiction de l'expropriation fixe le montant des indemnités sans prononcer de condamnation à les payer. Le jugement du juge de l'expropriation sera donc infirmé, sauf en ce qui concerne les dépens et les frais irrépétibles. Partie succombante, la société Sembreizh supportera la charge des dépens d'appel et devra, en outre, verser à Mme [B] une somme de 3'000 euros sur le fondement des dispositions de l'article 700 du code de procédure civile.