Sommaire
C'est à juste titre que la cour d'appel de Paris, après avoir constaté que le Conseil de la concurrence a sanctionné des syndicats de médecins en raison de la diffusion auprès de leurs adhérents, médecins spécialistes conventionnés du secteur I, de consignes visant à une mise en oeuvre élargie par ces derniers de leur droit à dépassement exceptionnel des tarifs réglementaires, provoquant une hausse artificielle de leurs honoraires ayant pour effet de fausser le jeu de la concurrence par la seule qualité des services rendus s'exerçant entre ces médecins, retient que les marchés des consultations, actes techniques et chirurgicaux des médecins spécialistes libéraux du secteur I étant soumis à une réglementation des prix excluant la possibilité d'une concurrence susceptible d'être empêchée, restreinte ou faussée par les agissements incriminés, les pratiques en cause n'entrent pas dans le champ d'application de l'article L. 420-1 du code de commerce
Texte intégral
LA COUR DE CASSATION, CHAMBRE COMMERCIALE, a rendu l'arrêt suivant : Joint les pourvois n° Y 09-66.021 formé par le ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et n° D 09-13.494 formé par l'association Familles rurales, qui attaquent le même arrêt ; Sur le moyen unique de chacun des pourvois, réunis : Attendu, selon l'arrêt attaqué (Paris, 18 mars 2009), que, saisi par l'association de consommateurs Familles rurales, le Conseil de la concurrence, devenu l'Autorité de la concurrence (le Conseil) a, par décision n° 08-D-06 du 2 avril 2008, dit que l'Union nationale des médecins spécialistes confédérés (UMESPE), la Confédération des syndicats médicaux français (CSMF), la Fédération des médecins de France (FMF), le Syndicat des médecins libéraux (SML), le Syndicat des gynécologues obstétriciens de France (SYNGOF), le Syndicat national des psychiatres privés (SNPP) et le Syndicat national des pédiatres français (SNPF) ont enfreint les dispositions de l'article L. 420-1 du code de commerce, leur a infligé des sanctions pécuniaires et a ordonné une mesure de publication ; Attendu que l'association Familles rurales et le ministre de l'économie font grief à l'arrêt d'avoir dit non établi que l'UMESPE, la CSMF, la FMF, le SML, le SYNGOF, le SNPP et le SNPF ont enfreint les dispositions de l'article L. 420-1 du code de commerce, alors, selon le moyen : 1°/ que dans la mesure où les médecins de secteur I peuvent dépasser les tarifs conventionnels, serait-ce de façon exceptionnelle, il existe, dans cette mesure, une concurrence par les prix entre les médecins qui ont recours à ces dépassements d'honoraires et ceux qui n'y ont jamais recours ; que les consignes données par les syndicats médicaux en vue de pratiquer systématiquement ces dépassements d'honoraires ont faussé cette concurrence par les prix, et en jugeant le contraire, la cour d'appel a violé l'article L. 420-1 du code de commerce ; 2°/ que la cour d'appel a constaté que le dépassement d'honoraires dit DE ne devait en principe être appliqué que dans des cas exceptionnels ; que le choix de l'appliquer revient bien à fixer librement, fût-ce de façon partielle, le prix de la consultation ; qu'en estimant que la fixation du prix échappait à toute concurrence et ne pouvait pas être perturbée par les agissements reprochés aux syndicats, quand ceux-ci avaient appelé à fausser les conditions d'application du DE et donc à imposer une hausse artificielle du prix de la consultation, la cour d'appel a violé les articles L. 410-1 et L. 420-1 du code de commerce ; 3°/ que dans les marchés à prix réglementés, la concurrence peut porter sur d'autres paramètres, notamment qualitatifs ; qu'en se fondant sur la circonstance inopérante que le prix de la consultation était réglementé pour écarter toute atteinte à la concurrence, la cour d'appel a violé les articles L. 410-1 et L. 420-1 du code de commerce ; 4°/ que constitue une entente prohibée celle qui a pour objet ou pour effet de limiter le libre exercice de la concurrence ; qu'en ne réfutant pas l'analyse du Conseil de la concurrence selon laquelle la concurrence, sur le marché de la médecine du secteur I, se faisait essentiellement par la qualité des prestations, les prix étant stables, de sorte que la désorganisation concertée des prix avait faussé le jeu normal de la concurrence par la qualité, la cour d'appel a violé les articles L. 410-1 et L. 420-1 du code de commerce ; 5°/ qu'est anticoncurrentielle la consigne diffusée par une organisation professionnelle à l'ensemble de ses membres de nature à les inciter à fixer leurs honoraires selon le barème et la méthode proposée plutôt que d'appliquer les tarifs et critères conventionnellement fixés qu'en jugeant que les comportements reprochés aux syndicats ne pouvaient être qualifiés d'anticoncurrentiels dès lors qu'il n'existait aucune concurrence sur les prix puisqu'en principe, sur le secteur I, les médecins étaient tenus d'appliquer les tarifs conventionnels et que le dépassement DE était encadré par l'article 12 du RCM, tout en constatant que les consignes des syndicats encourageaient les médecins à s'affranchir des tarifs conventionnels et à appliquer largement de dépassement DE en faisant fi de l'encadrement fixé par l'article 12 du RCM, la cour d'appel n'a pas tiré les conséquences légales de ses propres constatations en violation de l'article L. 420-1 du code de commerce ; 6°/ qu'est anticoncurrentielle l'entente qui porte atteinte à l'intérêt du consommateur ; qu'en retenant que les agissements reprochés aux syndicats ne pouvaient être qualifiés d'anticoncurrentiels quand les consignes délivrées par les syndicats tendaient, selon les propres constatations de la cour d'appel, à s'affranchir des tarifs et critères imposés, en augmentant artificiellement les tarifs pratiqués par leurs membres, et portaient ainsi directement atteinte à l'intérêt des patients, la cour d'appel a violé l'article L. 420-1 du code de commerce ; 7°/ que la structure de marché légalement et conventionnellement mise en place à travers des tarifs et critères imposés aux médecins de secteur I vise à garantir à chacun la protection de la santé et l'égalité d'accès et de contribution aux services de soins, constitutionnellement protégés ; qu'en jugeant que les agissements reprochés aux syndicats ne pouvaient être qualifiés d'anticoncurrentiels quand les consignes délivrées par les syndicats tendaient, selon les propres constatations de l'arrêt, à s'affranchir des tarifs et critères imposés et remettaient ainsi en cause le système concurrentiel défini par le législateur pour assurer l'effectivité de droits constitutionnellement protégés, la cour d'appel a violé l'article L. 420-1 du code de commerce, ensemble l'article 13 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen et l'alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946. Mais attendu que l'arrêt constate que les relations entre les médecins et les organismes d'assurance maladie sont réglées par voie de conventions conclues entre l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et des organisations syndicales représentatives des médecins généralistes et des médecins spécialistes, sauf lorsqu'aucun accord ne peut être trouvé, auquel cas un règlement conventionnel minimal (RCM) peut être pris par arrêté ministériel ; qu‘il précise qu'à l'époque des faits le RCM, pris par arrêté du 13 novembre 1998, imposait aux médecins conventionnés du secteur I d'appliquer les tarifs qu'il prévoit, sauf possibilité, à condition d'agir "avec tact et mesure", de dépassement de ces tarifs en cas de "circonstances exceptionnelles, de temps et de lieu dû à une exigence particulière du malade ", le remboursement intervenant toujours sur la base des tarifs conventionnels ; qu'il rappelle que le Conseil a sanctionné les organisations syndicales en cause pour avoir diffusé auprès de leurs adhérents des consignes de mise en oeuvre simultanée, par ces adhérents, des dispositions du RCM relative au dépassement exceptionnel (DE), cette action concertée en vue de provoquer une hausse artificielle des honoraires ayant faussé le jeu de la concurrence ; qu'il souligne les énonciations du Conseil selon lesquelles sur le secteur I, les médecins étant tenus d'appliquer les tarifs conventionnels, la concurrence par les prix ne peut s'exercer et n'est pas rétablie par la possibilité d'appliquer les DE tels qu'encadrés par l'article 12 du RCM, mais que la concurrence entre ces prestataires s'exerce par la qualité du service rendu par chaque médecin ; qu'il précise que, pour écarter le moyen de défense de certains syndicats qui se prévalaient de la nature administrée du marché en cause, le Conseil énonce que, certes, lorsqu'ils appliquent les tarifs conventionnels en se conformant aux règles de fonctionnement de l'assurance maladie en la matière, les médecins du secteur I n'agissent pas en agents économiques libres de fixer leurs prix mais qu'ils restent soumis aux règles de concurrence sous tous les autres aspects de leur comportement sur le marché et que la hausse artificielle des honoraires qu'ils ont provoquée a perturbé la mise en concurrence par la qualité, inhérente au choix, stable, effectué par le patient en faveur d'un médecin et pour un prix anticipé ; qu'il écarte l'appréciation du Conseil selon laquelle une pratique concertée de médecins conventionnés tendant à s'affranchir des tarifs imposés entre dans le champ d'application de l'article L. 420-1 précité en relevant que cette modalité de leur activité professionnelle échappe à toute concurrence et qu'il ne peut donc être retenu que les agissements reprochés aux syndicats aient eu pour objet ou pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un marché, en particulier de faire obstacle à la fixation des prix par le libre jeu du marché ; qu'en l'état de ces constatations et énonciations faisant ressortir que les marchés des consultations, actes techniques et chirurgicaux des médecins spécialistes libéraux du secteur I sont soumis à une réglementation des prix excluant toute possibilité d'une concurrence susceptible d'être empêchée, restreinte ou faussée par les pratiques incriminées, c'est à juste titre que la cour d'appel a dit inapplicables les dispositions de l'article L. 420-1 du code de commerce ; que le moyen n'est pas fondé ; PAR CES MOTIFS : REJETTE les pourvois ; Condamne l'association Familles rurales et le ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi aux dépens ; Vu l'article 700 du code de procédure civile, rejette les demandes ; Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, chambre commerciale, financière et économique, et prononcé par le président en son audience publique du sept avril deux mille dix. MOYENS ANNEXES au présent arrêt. Moyen produit AU POURVOI n° D 09-13.494 par la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat aux Conseils, pour l'association Familles rurales. Il est fait grief à l'arrêt infirmatif attaqué d'AVOIR dit qu'il n'était pas établi que l'Union des médecins spécialistes confédérés (UMESPE), la Confédération des syndicats médicaux français (CSMF), la Fédération des médecins de France (FMF), le Syndicat des médecins libéraux (SML), le Syndicat national des psychiatres privés (SNPP) et le Syndicat national des pédiatres français (SNPF) aient enfreint les dispositions de l'article L. 420-1 du Code de commerce ; AUX MOTIFS QUE l'article L. 420-1 du Code de commerce prohibe les actions concertées conventions, ententes expresses ou tacites ou coalitions, lorsqu'elles ont pour objet ou peuvent avoir pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un marché, notamment lorsqu'elles tendent à : 1° Limiter l'accès au marché ou le libre exercice de la concurrence par d'autres entreprises ; 2° Faire obstacle à la fixation des prix par le libre jeu du marché en favorisant artificiellement leur hausse ou leur baisse ; 3° Limiter ou contrôler la production, les débouchés, les investissements ou le progrès technique ; 4° Répartir les marchés ou les sources d'approvisionnement ; ces dispositions répressives sont d'interprétation stricte ; la décision sanctionne les syndicats requérants pour avoir diffusé auprès de leurs adhérents des consignes de mise en oeuvre simultanée, par ces adhérents, des dispositions prévues à l'article 12 du RCM relatif au dépassement exceptionnel, au motif que cette action concertée en vue de provoquer une hausse artificielle des honoraires revêt un caractère anticoncurrentiel en ce qu'elle a faussé le jeu de la concurrence ; toutefois que le Conseil lui-même a relevé que, sur le secteur 1 concerné en l'espèce, la concurrence par les prix ne peut pas s'exercer puisque les médecins sont tenus d'appliquer les tarifs conventionnels, que cette concurrence n'est même pas rétablie par la possibilité d'appliquer le DE, dès lors que les dépassements exceptionnels de ces tarifs sont encadrés par l'article 12 du RCM qui les limite aux cas de « circonstances exceptionnelles de temps et de lieu dues à une exigence particulière du malade » et qu'en fait, la concurrence entre ces prestataires s'exerce par la qualité du service rendu, soit la disponibilité, la réputation, la qualité relationnelle ou encore l'accessibilité et l'aménagement des locaux, voire des équipements ; pour écarter le moyen de défense du CSMF, du SNPF et du SYNGOF qui se prévalaient de la nature administrée du marché en cause, la décision énonce que, certes, lorsqu'ils appliquent les tarifs conventionnels en se conformant aux règles de fonctionnement de l'assurance maladie en la matière, les médecins du secteur I n'agissent pas en agents économiques libres de fixer leurs prix mais qu'ils restent soumis aux règles de concurrence sous tous les autres aspects de leur comportement sur le marché et que la hausse artificielle des honoraires qu'ils ont provoquée a perturbé la mise en concurrence par la qualité, inhérente au choix, stable, effectué par le patient en faveur d'un médecin et pour un prix anticipé ; la Cour ne partage pas l'appréciation du Conseil selon laquelle une pratique concertée de médecins conventionnés tendant à s'affranchir des tarifs imposés entre dans le champ d'application de l'article L. 420-1 précité puisque, précisément, cette modalité de leur activité professionnelle échappe à toute concurrence et qu'il ne peut donc être retenu que les agissements reprochés aux syndicats aient eu pour objet ou pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un marché, en particulier de faire obstacle à la fixation des prix par le libre jeu du marché ; les comportements reprochés aux syndicats requérants ne pouvant être qualifiés d'anticoncurrentiels, au sens de l'article L. 420-1 du Code de commerce, ces derniers doivent être mis hors de cause et ce, sans qu'il y ail lieu d'examiner leurs autres moyens de défense ; 1° ALORS QUE dans la mesure où les médecins de secteur I peuvent dépasser les tarifs conventionnels, serait-ce de façon exceptionnelle, il existe, dans cette mesure, une concurrence par les prix entre les médecins qui ont recours à ces dépassements d'honoraires et ceux qui n'y ont jamais recours ; que les consignes données par les syndicats médicaux en vue de pratiquer systématiquement ces dépassements d'honoraires ont faussé cette concurrence par les prix, et en jugeant le contraire, la Cour d'appel a violé l'article L. 420-1 du Code de commerce ; 2° ALORS QUE, subsidiairement, est anticoncurrentielle la consigne diffusée par une organisation professionnelle à l'ensemble de ses membres de nature à les inciter à fixer leurs honoraires selon le barème et la méthode proposée plutôt que d'appliquer les tarifs et critères conventionnellement fixés ; qu'en jugeant que les comportements reprochés aux syndicats ne pouvaient être qualifiés d'anticoncurrentiels dès lors qu'il n'existait aucune concurrence sur les prix puisqu'en principe, sur le secteur I, les médecins étaient tenus d'appliquer les tarifs conventionnels et que le dépassement DE était encadré par l'article 12 du RCM, tout en constatant que les consignes des syndicats encourageaient les médecins à s'affranchir des tarifs conventionnels et à appliquer largement de dépassement DE en faisant fi de l'encadrement fixé par l'article 12 du RCM, la Cour d'appel n'a pas tiré les conséquences légales de ses propres constatations en violation de l'article L. 420-1 du Code de commerce ; 3° ALORS QUE, subsidiairement, est anticoncurrentielle l'entente qui porte atteinte à l'intérêt du consommateur ; qu'en retenant que les agissements reprochés aux syndicats ne pouvaient être qualifiés d'anticoncurrentiels quand les consignes délivrées par les syndicats tendaient, selon les propres constatations de la Cour d'appel, à s'affranchir des tarifs et critères imposés, en augmentant artificiellement les tarifs pratiqués par leurs membres, et portaient ainsi directement atteinte à l'intérêt des patients, la Cour d'appel a violé l'article L. 420-1 du Code de commerce ; 4° ALORS QUE, subsidiairement, la structure de marché légalement et conventionnellement mise en place à travers des tarifs et critères imposés aux médecins de secteur I vise à garantir à chacun la protection de la santé et l'égalité d'accès et de contribution aux services de soins, constitutionnellement protégés ; qu'en jugeant que les agissements reprochés aux syndicats ne pouvaient être qualifiés d'anticoncurrentiels quand les consignes délivrées par les syndicats tendaient, selon les propres constatations de l'arrêt, à s'affranchir des tarifs et critères imposés et remettaient ainsi en cause le système concurrentiel défini par le législateur pour assurer l'effectivité de droits constitutionnellement protégés, la Cour d'appel a violé l'article L. 420-1 du Code de commerce, ensemble l'article 13 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen et l'alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946.Moyen produit AU POURVOI n° Y 09-66.021 par Me Ricard, avocat aux Conseils, pour le ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. Il est fait grief à l'arrêt attaqué d'avoir dit qu'il n'est pas établi que l'Union des médecins spécialistes confédérés (UMESPE), la Confédération des syndicats médicaux français (CSMF), la Fédération des médecins de France (FMF), le Syndicat des médecins libéraux (SML), le Syndicat des gynécologues obstétriciens de France (SYNGOF), le Syndicat national des psychiatres privés (SNPP), et le Syndicat national des pédiatres français (SNPF) aient enfreint les dispositions de l'article L. 420-1 du code de commerce ; AUX MOTIFS QUE Considérant que la décision sanctionne les syndicats requérants pour avoir diffusé auprès de leurs adhérents des consignes de mise en oeuvre simultanée, par ces adhérents, des dispositions prévues à l'article 12 du RCM relatif au dépassement exceptionnel, au motif que cette action concertée en vue de provoquer une hausse artificielle des honoraires revêt un caractère anticoncurrentiel en ce qu'elle a faussé le jeu de la concurrence ; Considérant toutefois que le Conseil lui-même a relevé que, sur le secteur I concerné en l'espèce, la concurrence par les prix ne peut pas s'exercer puisque les médecins sont tenus d'appliquer les tarifs conventionnels, que cette concurrence n'est même pas rétablie par la possibilité d'appliquer le DE, dès lors que les dépassements exceptionnels de ces tarifs sont encadrés par l'article 12 du RCM qui les limite aux cas de ''circonstances exceptionnelles de temps et de lieu dues à une exigence particulière du malade'" et qu'en fait, la concurrence entre ces prestataires s'exerce par la qualité du service rendu, soit la disponibilité, la réputation, la qualité relationnelle ou encore l'accessibilité et l'aménagement des locaux, voire des équipements ; Que, pour écarter le moyen de défense du CSMF, du SNPF et du SYNGOF qui se prévalaient de la nature administrée du marché en cause, la décision énonce que, certes, lorsqu'ils appliquent les tarifs conventionnels en se conformant aux règles de fonctionnement de l'assurance maladie en la matière, les médecins du secteur I n'agissent pas en agents économiques libres de fixer leurs prix mais qu'ils restent soumis aux règles de concurrence sous tous les autres aspects de leur comportement sur le marché et que la hausse artificielle des honoraires qu'ils ont provoquée a perturbé la mise en concurrence par la qualité, inhérente au choix, stable, effectué par le patient en faveur d'un médecin et pour un prix anticipé ; Considérant que la cour ne partage pas l'appréciation du Conseil selon laquelle une pratique concertée de médecins conventionnés tendant à s'affranchir des tarifs imposés entre dans le champ d'application de l'article L. 420-1 précité puisque, précisément, cette modalité de leur activité professionnelle échappe à toute concurrence et qu'il ne peut donc être retenu que les agissements reprochés aux syndicats aient eu pour objet ou pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un marché, en particulier de faire obstacle à la fixation des prix par le libre jeu du marché ; Considérant que les comportements reprochés aux syndicats requérants ne pouvant être qualifiés d'anticoncurrentiels, au sens de l'article L. 420-1 du code de commerce, ces derniers doivent être mis hors de cause et ce, sans qu'il y ait lieu d'examiner leurs autres moyens de défense ALORS QUE la cour d'appel a constaté que le dépassement d'honoraires dit DE ne devait en principe être appliqué que dans des cas exceptionnels ; que le choix de l'appliquer revient bien à fixer librement, fût-ce de façon partielle, le prix de la consultation ; qu'en estimant que la fixation du prix échappait à toute concurrence et ne pouvait pas être perturbée par les agissements reprochés aux syndicats, quand ceux-ci avaient appelé à fausser les conditions d'application du DE et donc à imposer une hausse artificielle du prix de la consultation, la cour d'appel a violé les articles L 410-1 et L 420-1 du code de commerce ; ALORS QUE dans les marchés à prix réglementés, la concurrence peut porter sur d'autres paramètres, notamment qualitatifs ; qu'en se fondant sur la circonstance inopérante que le prix de la consultation était réglementé pour écarter toute atteinte à la concurrence, la cour d'appel a violé les articles L 410-1 et L 420-1 du code de commerce ; ALORS QUE constitue une entente prohibée celle qui a pour objet ou pour effet de limiter le libre exercice de la concurrence ; qu'en ne réfutant pas l'analyse du Conseil de la concurrence selon laquelle la concurrence, sur le marché de la médecine du secteur I, se faisait essentiellement par la qualité des prestations, les prix étant stables, de sorte que la désorganisation concertée des prix avait faussé le jeu normal de la concurrence par la qualité, la cour d'appel a violé les articles L 410-1 et L 420-1 du code de commerce.