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Lorsqu'un établissement public tient de la loi la qualité d'établissement public industriel et commercial, les litiges nés de ses activités relèvent de la compétence judiciaire, à l'exception de ceux relatifs à celles de ses activités qui, telle la réglementation, la police ou le contrôle, ressortissent par leur nature de prérogatives de puissance publique. Dès lors, ayant relevé que le fait d'exercer une mission de service public administratif n'était pas un critère suffisant pour entraîner la compétence des juridictions de l'ordre administratif et que l'Association nationale pour les chèques vacances, établissement public à caractère industriel et commercial, n'exerçait pas de prérogatives de puissance publique, une cour d'appel en déduit exactement que les juridictions de l'ordre judiciaire sont compétentes pour connaître d'un litige relatif aux subventions qu'elle est susceptible d'allouer
Texte intégral
LA COUR DE CASSATION, PREMIÈRE CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant : Attendu que, selon une convention de partenariat, l'Association nationale pour les chèques vacances (l'ANCV), établissement public à caractère industriel et commercial, a alloué à l'Union nationale des centres sportifs de plein air (l'UCPA) une subvention de 70 000 euros ; que, le contrôleur général de l'ANCV ayant refusé d'accorder son visa, la subvention n'a pas été versée ; que l'UCPA a saisi le tribunal administratif de Paris d'une requête tendant à voir annuler la décision par laquelle l'ANCV avait refusé de lui verser la subvention convenue; que ce tribunal a rejeté la requête comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître ; que l'UCPA a fait assigner l'ANCV en paiement devant le tribunal de grande instance de Pontoise ; que le juge de la mise en état de cette juridiction a rejeté l'exception d'incompétence soulevée par l'ANCV ; Sur la fin de non-recevoir opposée par la défense : Attendu que la recevabilité du pourvoi immédiat est contestée par la défense au motif que l'arrêt n'a pas mis fin à l'instance ; Mais attendu que le pourvoi est immédiatement recevable en cas d'excès de pouvoir ; Sur le premier moyen, ci-après annexé : Attendu que l'ANCV fait grief à l'arrêt attaqué (Versailles, 3 décembre 2009) d'avoir décidé que le juge judiciaire était compétent pour connaître de la demande ; Attendu que, lorsqu'un établissement public tient de la loi la qualité d'établissement public industriel et commercial, les litiges nés de ses activités relèvent de la compétence judiciaire, à l'exception de ceux relatifs à celles de ses activités qui, telle la réglementation, la police ou le contrôle, ressortissent par leur nature de prérogatives de puissance publique ; qu'ayant relevé que le fait d'exercer une mission de service public administratif n'était pas un critère suffisant pour entraîner la compétence des juridictions de l'ordre administratif et que l'ANCV n'exerçait pas de prérogatives de puissance publique, la cour d'appel en a exactement déduit que les juridictions de l'ordre judiciaire étaient compétentes pour connaître du litige ; que le moyen ne peut être accueilli ; Sur le second moyen, pris en ses deux branches, ci-après annexé : Attendu que l'ANCV fait encore le même grief à l'arrêt ; Attendu qu'ayant constaté que l'application des règles des finances publiques s'imposait à l'ANCV du seul fait de sa nature d'établissement public et que le fait qu'elle devait faire appel à un contrôleur extérieur nanti de la puissance publique démontrait, au contraire, qu'elle n'en était pas elle-même investie, la cour d'appel a, par ce seul motif, légalement justifié sa décision ; que le moyen ne peut être accueilli; PAR CES MOTIFS : REJETTE le pourvoi ; Condamne l'ANCV aux dépens ; Vu l'article 700 du code de procédure civile, rejette la demande de l'ANCV ; la condamne à payer à l'UCPA la somme de 3 000 euros ; Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, première chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du vingt-trois mars deux mille onze. MOYENS ANNEXES au présent arrêt Moyens produits par Me Foussard, avocat aux Conseils pour l'ANCV. PREMIER MOYEN DE CASSATION L'arrêt attaqué encourt la censure ; EN CE QU'il a décidé que le juge judiciaire était compétent pour connaître de la demande formée par l'UCPA à l'encontre de l'ANCV ; AUX MOTIFS QUE « l'UPCA sollicite l'exécution des engagements pris par l'ANCV dans le cadre de la convention conclue le 12 décembre 2005 consistant dans le paiement d'une subvention d'appui et d'accompagnement de 70.000 euros ; qu'elle a tout d'abord saisi la juridiction administrative ; que le Tribunal administratif de PARIS, par jugement rendu le 3 juillet 2007, confirmé par la Cour administrative d'appel le 21 septembre 2007, s'est déclaré incompétent pour connaître de la requête au motif : "que lorsqu'un établissement tient de la loi la qualité d'établissement public à caractère industriel et commercial, les litiges nés de ses activités relèvent de la compétence de la juridiction judiciaire à l'exception de ceux relatifs à celles de ces activités qui, telles notamment la réglementation, la police ou le contrôle, ressortissent par nature des prérogatives administratives de la puissance publique et ne peuvent donc être exercées que par un service public administratif ; que le litige né de l'action de l'UPCA dirigée contre l'ANCV n'est pas relatif à de telles activités de cet établissement public auquel l'ord du 26 mars 1982 susvisée confère un caractère industriel et commercial ; que ladite convention ne comporte aucune clause exorbitante du droit commun ; que, dans ces conditions, il n'appartient pas à la juridiction administrative de connaître de ce litige» ; que si cette décision n'a pas autorité de chose jugée à l'égard du juge judiciaire, il s'avère que les critères de la compétence administrative y sont parfaitement définis et qu'il importe donc en l'espèce de rechercher si, dans le cadre du présent litige, l'ANCV exerce des activités ressortissant de l'exercice des prérogatives de puissance publique ; que l'ANCV ne soutient pas que le contrat contienne des clauses exorbitantes du droit commun ; qu'elle se prévaut tout d'abord d'exercer des missions de service public administratif de conduites d'actions contribuant à l'application des politiques sociales du tourisme et des vacances ; que toutefois, le fait d'exercer une mission de service public administratif n'est pas un critère suffisant ; que ce qui est exigé, c'est le rattachement à des prérogatives de la puissance publique qui ne peuvent être exercées que par un service public administratif telles que la réglementation, la police ou le contrôle ; que l'ANCV expose alors le fait d'être habilitée à financer des opérations facilitant les activités de loisirs à vocation sociale par l'octroi d'aides et subventions caractérise bien l'exercice de prérogatives de puissance publique et qu'elle est investie, dans ce cadre, du droit de procéder au contrôle de l'utilisation des subventions versées ; qu'elle mentionne, par ailleurs, qu'elle est sous le contrôle d'un contrôleur de l'Etat ; que cependant, aucun de ces éléments n'est déterminant ; qu'en effet, l'application des règles des finances publiques s'impose à l'ANCV du seul fait de sa nature d'établissement public et que le fait qu'elle doive faire appel à un contrôleur extérieur, qui n'appartient pas à ses services, nanti de la puissance publique, démontre au contraire qu'elle n'en est pas elle-même investie ; qu'il s'ensuit que c'est à bon droit que le juge de la mise en état s'est déclaré compétent, de sorte que la demande tendant au renvoi de l'affaire devant le tribunal des conflits est sans objet (…) » (arrêt, p. 3, § 3 et s. et p. 4, § 1 à 5) ; ALORS QUE dans l'hypothèse où un établissement public a seulement une mission relevant d'un service public industriel et commercial, la compétence administrative suppose que, dans le champ de cette mission de service public à caractère industriel et commercial, il y ait mise en oeuvre de prérogatives de puissance publique ; qu'à l'inverse, dans l'hypothèse où un établissement public à caractère industriel et commercial a deux missions, l'une relevant d'un service public à caractère industriel et commercial, l'autre relevant d'un service public à caractère administratif, la compétence administrative s'impose dès lors que le contentieux se rapporte à l'activité ressortissant au service public à caractère administratif ; qu'en décidant le contraire, quand ils étaient en présence d'un établissement public ayant une double mission, l'une ressortissant à un service public administratif, les juges du fond ont violé le principe de la séparation des pouvoirs, ensemble la loi des 16-24 août 1790. SECOND MOYEN DE CASSATION L'arrêt attaqué encourt la censure ; EN CE QU'il a décidé que le juge judiciaire était compétent pour connaître de la demande formée par l'UPCA à l'encontre de l'ANCV ; AUX MOTIFS QUE « l'UPCA sollicite l'exécution des engagements pris par l'ANCV dans le cadre de la convention conclue le 12 décembre 2005 consistant dans le paiement d'une subvention d'appui et d'accompagnement de 70.000 euros ; qu'elle a tout d'abord saisi la juridiction administrative ; que le Tribunal administratif de PARIS, par jugement rendu le 3 juillet 2007, confirmé par la Cour administrative d'appel le 21 septembre 2007, s'est déclaré incompétent pour connaître de la requête au motif : «que lorsqu'un établissement tient de la loi la qualité d'établissement public à caractère industriel et commercial, les litiges nés de ses activités relèvent de la compétence de la juridiction judiciaire à l'exception de ceux relatifs à celles de ces activités qui, telles notamment la réglementation, la police ou le contrôle, ressortissent par nature des prérogatives administratives de la puissance publique et ne peuvent donc être exercées que par un service public administratif ; que le litige né de l'action de l'UPCA dirigée contre l'ANCV n'est pas relatif à de telles activités de cet établissement public auquel l'ord du 26 mars 1982 susvisée confère un caractère industriel et commercial ; que ladite convention ne comporte aucune clause exorbitante du droit commun ; que, dans ces conditions, il n'appartient pas à la juridiction administrative de connaître de ce litige» ; que si cette décision n'a pas autorité de chose jugée à l'égard du juge judiciaire, il s'avère que les critères de la compétence administrative y sont parfaitement définis et qu'il importe donc en l'espèce de rechercher si, dans le cadre du présent litige, l'ANCV exerce des activités ressortissant de l'exercice des prérogatives de puissance publique ; que l'ANCV ne soutient pas que le contrat contienne des clauses exorbitantes du droit commun ; qu'elle se prévaut tout d'abord d'exercer des missions de service public administratif de conduites d'actions contribuant à l'application des politiques sociales du tourisme et des vacances ; que toutefois, le fait d'exercer une mission de service public administratif n'est pas un critère suffisant ; que ce qui est exigé, c'est le rattachement à des prérogatives de la puissance publique qui ne peuvent être exercées que par un service public administratif telles que la réglementation, la police ou le contrôle ; que l'ANCV expose alors le fait d'être habilitée à financer des opérations facilitant les activités de loisirs à vocation sociale par l'octroi d'aides et subventions caractérise bien l'exercice de prérogatives de puissance publique et qu'elle est investie, dans ce cadre, du droit de procéder au contrôle de l'utilisation des subventions versées ; qu'elle mentionne, par ailleurs, qu'elle est sous le contrôle d'un contrôleur de l'Etat ; que cependant, aucun de ces éléments n'est déterminant ; qu'en effet, l'application des règles des finances publiques s'impose à l'ANCV du seul fait de sa nature d'établissement public et que le fait qu'elle doive faire appel à un contrôleur extérieur, qui n'appartient pas à ses services, nanti de la puissance publique, démontre au contraire qu'elle n'en est pas elle-même investie ; qu'il s'ensuit que c'est à bon droit que le juge de la mise en état s'est déclaré compétent, de sorte que la demande tendant au renvoi de l'affaire devant le tribunal des conflits est sans objet (…) » (arrêt, p. 3, § 3 et s. et p. 4, § 1 à 5) ; ALORS QUE, premièrement, en toute hypothèse, l'ANCV faisait valoir que, dans le cadre de l'activité qui était en cause, elle disposait de prérogatives pour contrôler le destinataire des subventions et assurer éventuellement le remboursement des subventions (conclusions du 17 septembre 2009, p. 9, § 4) ; qu'en s'abstenant de rechercher si les prérogatives ainsi invoquées n'étaient pas détenues par l'ANCV elle-même, les juges du fond ont privé leur décision de base légale au regard du principe de la séparation des pouvoirs ainsi qu'au regard de la loi des 16-24 août 1790 ; Et ALORS QUE, deuxièmement, faute de s'expliquer sur le point de savoir si le contrôle exercé sur les subventions ainsi que la mise en oeuvre d'une procédure de remboursement, et non d'une procédure administrative propre, ne révélait pas l'existence de prérogatives de puissance publique, les juges du fond ont de nouveau privé leur décision de base légale au regard du principe de la séparation des pouvoirs ainsi qu'au regard de la loi des 16-24 août 1790.