Sommaire
Par application des articles L. 143-2 8° du code rural et de la pêche maritime et R. 143-1(dernier alinéa) du même code, le droit de préemption prévu par le premier de ces textes ne peut être exercé par la SAFER, même sur proposition du directeur régional de l'environnement, qu'en vue de la réalisation d'un projet de mise en valeur des paysages et de protection de l'environnement approuvé par l'Etat ou les collectivités locales et leurs établissements publics. L'acquisition de parcelles situées dans une zone naturelle d'intérêt environnemental faunistique et floristique (ZNIEFF) ne constitue pas, en soi, un tel projet
Texte intégral
LA COUR DE CASSATION, TROISIÈME CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant : Attendu, selon l'arrêt attaqué (Douai, 26 janvier 2010), que la SAFER Flandres Artois (la SAFER) a exercé, sur le fondement du 8° de l'article L. 143-2 du code rural, sur proposition du directeur régional de l'environnement, son droit de préemption pour acquérir plusieurs parcelles incluses dans le périmètre d'une zone naturelle d'intérêt environnemental faunistique et floristique (ZNIEFF) qu'elle a ensuite rétrocédées au Conservatoire des sites naturels du Nord et de Pas-de-Calais et à la Fédération départementale des chasseurs du Pas-de-Calais ; que l'acquéreur évincé, la SCI les bassins de Pont-d'Ardres (la SCI), a demandé l'annulation de la décision de préemption et des actes de rétrocession postérieurs ; Sur le premier moyen : Attendu que la SAFER fait grief à l'arrêt d'accueillir ces demandes alors, selon le moyen : 1°/ que l'exercice du droit de préemption des SAFER a notamment pour objet la réalisation des projets de mise en valeur des paysages et de protection de l'environnement approuvés par l'Etat ou les collectivités locales et leurs établissements publics ; que les SAFER peuvent mettre en oeuvre ce droit de préemption à finalité environnementale soit à leur seule initiative s'il existe un projet d'aménagement qui, en raison de sa nature, de sa consistance ou du caractère des zones est susceptible d'affecter l'environnement et doit comme tel faire l'objet d'une approbation par les pouvoirs publics au terme d'une enquête publique, soit à la demande du directeur régional de l'environnement, du directeur du parc national ou du parc régional compétent s'il n'existe pas un tel projet ; que dès lors, en affirmant qu'en l'absence de projet de mise en valeur préalablement approuvé par l'Etat ou les collectivités publiques, la SAFER Flandres Artois ne pouvait, sur proposition du directeur régional de l'environnement l'invitant à exercer son droit de préemption «compte tenu de la qualité environnementale» des sites concernés, exercer son droit de préemption, la cour d'appel a violé les articles L. 143-2 8° et R. 143-1 du code rural ensemble l'article L. 411-5 du code de l'environnement ; 2°/ que le classement en zone naturelle d'intérêt environnemental, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type I impose à l'Etat et aux collectivités publiques de prendre les mesures nécessaires pour préserver les espèces animales et végétales protégées, ce qui constitue un projet de mise en valeur des paysages et de protection de l'environnement ; que dès lors, en affirmant que le classement de la propriété vendue dans une ZNIEFF de type I, ne constituait pas un projet de mise en valeur des paysages et de protection de l'environnement approuvé par l'Etat ou les collectivités locales permettant à la SAFER Flandres Artois d'exercer, à la demande du directeur régional de l'environnement, son droit de préemption, la cour d'appel a violé les articles L. 143-2 8° et R. 143-1 du code rural, ensemble l'article L. 411-5 du code de l'environnement ; 3°/ qu'en affirmant que la SAFER ne pouvait pas justifier «sa décision en date du 14 mars 2002» à l'aide des courriers postérieurs des 14 et 16 janvier 2007 de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage et de la fédération départementale des chasseurs du Pas-de-Calais faisant état d'un projet consistant à donner à ce site le statut de réserve et pérenniser le comptage des oiseaux hivernaux et observations pour l'étude de la reproduction, quand ces courriers n'étaient pas postérieurs à la décision de préemption mais antérieurs à celle-ci puisqu'elle n'avait été prise que le 14 mars 2007 et non le 14 mars 2002, la cour d'appel a violé de plus fort les articles L. 143-2 8° et L. 143-3 du code rural ; 4°/ qu'une décision de préemption comporte une donnée concrète et répond au exigences de motivation de l'article L. 143-3 du code rural lorsque le ou les éventuels bénéficiaires de la rétrocession ultérieure sont identifiables ; qu'en affirmant que la décision de préemption ne comporte pas d'indications concrètes puis en reprochant à la SAFER Flandres Artois de se contenter d'exprimer en termes généraux la mission de protection de l'environnement que lui a confiée le législateur, quand la décision faisait expressément référence à la nécessité de protéger une zone de haute qualité environnementale comprise dans une ZNIEFF, ainsi qu'à la possibilité à une association régionale pour la protection de l'environnement ou à la fondation nationale pour la protection des habitats de la faune sauvage reconnue d'utilité publique, la cour d'appel a violé le texte susvisé ; Mais attendu que l'exercice du droit de préemption sur le fondement du 8° de l'article L. 143-2 du code rural ayant pour objet la réalisation d'un projet de mise en valeur des paysage et de protection de l'environnement approuvé par l'Etat, une collectivité territoriale ou l'un de ses établissements, la cour d'appel, qui a relevé que la décision de préemption litigieuse ne comportait pas d'indications concrètes constitutives du descriptif d'un projet susceptible de répondre aux objectifs à atteindre, la SAFER se contentant d'exprimer en termes généraux la mission de protection de l'environnement que lui a confiée le législateur et retenu à juste titre que l'acquisition de terres incluses dans le périmètre d'une ZNIEFF ne constituait pas en soi un projet et que l'autorisation du directeur régional de l'environnement ne valait pas approbation d'un projet spécifique dont il n'était pas fait mention dans la décision, en a déduit à bon droit, sans être tenue de se livrer à une recherche sur la portée de lettres produites que ses constatations rendaient inopérante, que cette décision de préemption devait être annulée avec toutes conséquences de droit ; D'où il suit que le moyen n'est pas fondé ; Sur le second moyen : Attendu qu'il est fait grief à l'arrêt attaqué d'accueillir la demande d'annulation des actes d'attribution alors, selon le moyen, que l'exigence d'un procès équitable implique que les rétrocessionnaires soient mis en cause avant toute annulation des actes de vente subséquents à une préemption et à une rétrocession les privant de leurs droits ; qu'en décidant d'annuler les actes authentiques de vente des 13 et 14 mars 2008 ayant titré le conservatoire des dites naturels du Nord et du Pas-de-Calais et la Fédération des chasseurs du Pas-de-Calais, bien que ces derniers n'aient jamais été attraits dans la cause, la cour d'appel a violé l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ensemble les articles L. 143-13 et L. 143-14 du code rural ; Mais attendu qu'il ne résulte ni de l'arrêt, ni des productions que la SAFER ait invoqué devant les juges du fond la violation de l'article 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que le moyen est nouveau, mélangé de fait et de droit et, partant, irrecevable ; PAR CES MOTIFS : REJETTE le pourvoi ; Condamne la SAFER Flandres Artois aux dépens ; Vu l'article 700 du code de procédure civile, condamne la SAFER Flandres Artois à payer à la société des Bassins du Pont d'Ardres la somme de 2 500 euros ; rejette la demande de la SAFER Flandres Artois ; Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, troisième chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du vingt-huit septembre deux mille onze. MOYENS ANNEXES au présent arrêt Moyens produits par la SCP Rocheteau et Uzan-Sarano, avocat aux Conseils pour la Société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) Flandres Artois PREMIER MOYEN DE CASSATION Il est fait grief à l'arrêt attaqué d'AVOIR, confirmé le jugement déféré, en ce qu'il a annulé la décision de préemption du 14 mars 2007 après avoir dit que la Safer Flandres Artois n'avait pas respecté les conditions d'exercice du droit de préemption de l'article L 143-2 8° du code rural et dit que cette annulation remet les parties dans l'état dans lequel elles se trouvaient le 13 mars 2007, et d'avoir, en conséquence, dit que la rétrocession des parcelles susvisées au conservatoire des sites naturels du Nord Pas de Calais et à la Fédération des chasseurs du Pas de Calais suivant acte reçu par Me X... les 13 et 14 mars 2008 est nulle ; AUX MOTIFS QU'il est constant que depuis la loi d'orientation agricole du 7 juillet 1999, la Safer Flandres Artois a outre la mission classique d'agir dans l'intérêt de l'agriculture et des ruraux non agriculteurs, de contribuer à la protection de l'environnement ; que pour réaliser cette mission, elle dispose d'un droit de préemption qui doit s'exercer dans les termes de l'article L 143-2 du code rural ; que ces dispositions définissent les finalités affectées au droit de préemption dans le cadre des objectifs définis par l'article 1er de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole ; qu'aux termes de l'alinéa 8 de l'article L 143-2 en vertu duquel la Safer Flandres Artois agit en l'espèce, le droit de préemption doit avoir pour objet la réalisation de projets de mise en valeur de paysages et de protection de l'environnement approuvés par l'État ou les collectivités locales et leurs établissements publics ; qu'aussi le droit de préemption est dans ce cas soumis à la condition de l'existence d'un projet de mise en valeur préalablement approuvé par l'État ou les collectivités publiques ; que la décision de préempter en date du 14 mars 2007, objet du présent litige, porte sur la propriété à la vente d'un seul tènement d'anciens bassins de décantation constitués aujourd'hui de marais, terres incultes, et de surface en eau pour 7 ou 8 ha ; qu'il est précisé que cet ensemble de haute qualité environnementale est repris dans le périmètre de la ZNIEFF (zone naturelle d'intérêt environnemental faunistique et floristique) de type 1 n° 27 «Watergangs des Attaques et d'Andres et Lac d'Andres » qui s'étend sur 1900 ha ; que les ZNIEFF organisées par l'article L 415 du code de l'environnement sont des inventaires locaux et régionaux du patrimoine faunistique et floristique ; qu'elles sont des instruments de connaissance des milieux naturels et des espèces ; qu'il existe deux types de ZNIEFF notamment les zones de type 1 caractérisées par la présence d'espèce, d'associations d'espèces ou de milieux rares, remarquables, ou caractéristiques du patrimoine naturel national ou régional ; qu'il se déduit du classement en ZNIEFF simplement qu'il s'agit d'un espace naturel remarquable requérant une attention toute particulière et des études plus approfondies et dont la protection peut apparaître souhaitable ; que toutefois le classement en ZNIEFF n'est pas une procédure de protection des espaces naturels ; qu'une ZNIEFF ne comporte aucune mesure de protection spécifique ; que donc sa prise en compte doit s'apprécier au cas par cas pour déterminer les mesures à prendre éventuellement ; qu'en conséquence le classement en ZNIEFF de la propriété mise en vente, qui au demeurant est acquis, ne constitue pas en soi un projet ; que l'objectif mentionné dans la décision de la Safer est la reproduction paraphrasée de l'alinéa 8 de l'article L 143-2 du code rural ; qu'effectivement sont ainsi visés la préservation du site sous l'angle de l'intérêt faunistique, floristique et paysager, le maintien de l'intérêt écologique du site ; que la Safer Flandres Artois souligne d'autre part que cette préservation doit être réalisée dans le cadre d'une gestion écologique adaptée et que dans cette perspective la rétrocession à une collectivité, à une association régionale pour la protection de l'environnement ou à la fondation nationale pour la protection des habitats de la faune sauvage reconnue d'utilité publique qui se porterait candidat, constituerait une sécurité sur les conditions de maintien de l'intérêt écologique de ce site ; que toutefois il convient de relever que la décision de préemption ne comportant pas d'indications concrètes constitutives d'un descriptif d'un projet susceptible de répondre aux objectifs à atteindre ; qu'en fait, la Safer Flandres Artois se contente d'exprimer en termes généraux la mission de protection de l'environnement que lui a confiée le législateur ; qu'en conséquence, il ne saurait être considéré que la Safer définit ainsi un projet de protection de l'environnement justifiant l'exercice du droit de préemption aux termes de l'article L 143-2 alinéa 8 du code rural ; qu'aux termes de l'article R 143-1 dernier alinéa du code rural, si le projet de mise en valeur des paysages et de protection de l'environnement ne s'inscrit pas dans une opération soumise à enquête publique, la Safer Flandres Artois ne peut exercer son droit préemption que sur proposition du directeur régional de l'environnement ; que par courrier du 19 février 2007, le directeur régional de l'environnement saisissait la Safer Flandres Artois afin de faire valoir le droit de préemption à titre environnemental «compte tenu de la qualité environnementale » des sites concernés ; que certes le directeur régional de l'environnement autorisait ainsi l'exercice du droit de préemption ; que cependant cette autorisation ne peut valoir approbation d'un projet spécifique dont il n'était alors fait aucune mention ; que la Safer Flandres Artois ne peut justifier a posteriori sa décision en date du 14 mars 2002 (sic) en produisant un courrier daté du 20 décembre 2007 du conseil régional de la région Nord-Pas-de-Calais indiquant que le site en question était identifié comme un «coeur de nature» dans le schéma régional Trame verte et bleue ce qui justifiait sa préemption à titre environnemental en vue de son classement en réserve naturelle régionale, ou des courriers dès 14 et 16 janvier 2007 de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage et de la fédération départementale des chasseurs du Pas-de-Calais faisant état d'un projet consistant à donner à ceux-ci que le statut de réserve à et pérenniser le comptage des oiseaux hivernaux et la fondation pour l'étude sur la chronologie de la reproduction ; qu'aussi alors que le contrôle du juge porte sur le respect de la procédure et non sur l'opportunité d'exercer le droit de préemption dans le cadre des missions d'aménagement et de développement durable de l'espèce étant observé, au demeurant, que l'intérêt écologique environnemental des lieux n'est pas contesté, il convient de constater que les conditions prévues par l'article L 143-2 8° du code rural ne sont pas remplies en ce que la décision de préemption litigieuse ne mentionne pas un projet spécifique préalablement approuvé par l'État ou les collectivités publiques ; qu'en conséquence, la décision de préemption doit être annulée avec toutes conséquences de droit sur la procédure subséquente ; qu'aussi le jugement déféré sera-t-il confirmé en toutes ses dispositions ; qu'y ajoutant la procédure de rétrocession suivant acte des 13 et 14 mars 2008 sera annulée ; 1) ALORS QUE l'exercice du droit de préemption des Safer a notamment pour objet la réalisation des projets de mise en valeur des paysages et de protection de l'environnement approuvés par l'Etat ou les collectivités locales et leurs établissements publics ; que les Safer peuvent mettre en oeuvre ce droit de préemption à finalité environnementale soit à leur seule initiative s'il existe un projet d'aménagement qui, en raison de sa nature, de sa consistance ou du caractère des zones est susceptible d'affecter l'environnement et doit comme tel faire l'objet d'une approbation par les pouvoirs publics au terme d'une enquête publique, soit à la demande du directeur régional de l'environnement, du directeur du parc national ou du parc régional compétent s'il n'existe pas un tel projet ; que dès lors, en affirmant qu'en l'absence de projet de mise en valeur préalablement approuvé par l'Etat ou les collectivités publiques, la Safer Flandres Artois ne pouvait, sur proposition du directeur régional de l'environnement l'invitant à exercer son droit de préemption « compte tenu de la qualité environnementale » des sites concernés, exercer son droit de préemption, la cour d'appel a violé les articles L 143-2 8° et R 143-1 du code rural ensemble l'article L 411-5 du code de l'environnement ; 2) ALORS subsidiairement QUE le classement en zone naturelle d'intérêt environnemental, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type I impose à l'Etat et aux collectivités publiques de prendre les mesures nécessaires pour préserver les espèces animales et végétales protégées, ce qui constitue un projet de mise en valeur des paysages et de protection de l'environnement ; que dès lors, en affirmant que le classement de la propriété vendue dans une ZNIEFF de type I, ne constituait pas un projet de mise en valeur des paysages et de protection de l'environnement approuvé par l'Etat ou les collectivités locales permettant à la Safer Flandres Artois d'exercer, à la demande du directeur régional de l'environnement, son droit de préemption, la cour d'appel a violé les articles L 143-2 8° et R 143-1 du code rural, ensemble l'article L 411-5 du code de l'environnement ; 3) ALORS, en toute hypothèse, QU'en affirmant que la Safer ne pouvait pas justifier «sa décision en date du 14 mars 2002» à l'aide des courriers postérieurs des 14 et 16 janvier 2007 de l'office national de la chasse et de la faune sauvage et de la fédération départementale des chasseurs du Pas de Calais faisant état d'un projet consistant à donner à ce site le statut de réserve et pérenniser le comptage des oiseaux hivernaux et observations pour l'étude de la reproduction, quand ces courriers n'étaient pas postérieurs à la décision de préemption mais antérieurs à celle-ci puisqu'elle n'avait été prise que le 14 mars 2007 et non le 14 mars 2002, la cour d'appel a violé de plus fort les articles L 143-2 8° et L 143-3 du code rural ; 4) ALORS QU'une décision de préemption comporte une donnée concrète et répond au exigences de motivation de l'article L 143-3 du code rural lorsque le ou les éventuels bénéficiaires de la rétrocession ultérieure sont identifiables ; qu'en affirmant que la décision de préemption ne comporte pas d'indications concrètes puis en reprochant à la Safer Flandres Artois de se contenter d'exprimer en termes généraux la mission de protection de l'environnement que lui a confiée le législateur, quand la décision faisait expressément référence à la nécessité de protéger une zone de haute qualité environnementale comprise dans une ZNIEFF, ainsi qu'à la possibilité à une association régionale pour la protection de l'environnement ou à la fondation nationale pour la protection des habitats de la faune sauvage reconnue d'utilité publique, la cour d'appel a violé le texte susvisé. SECOND MOYEN DE CASSATION Il est fait grief à l'arrêt attaqué d'AVOIR dit que la rétrocession des parcelles préemptées au conservatoire des sites naturels du Nord-Pas-de-Calais et à la Fédération des chasseurs du Pas-de-Calais suivant acte reçu par Me X... les 13 et 14 mars 2008 est nulle ; AUX MOTIFS QUE (…) que la décision de préemption doit être annulée avec toutes conséquences de droit sur la procédure subséquente ; qu'aussi le jugement déféré sera-t-il confirmé en toutes ses dispositions ; qu'y ajoutant la procédure de rétrocession suivant acte des 13 et 14 mars 2008 sera annulée ; ALORS QUE l'exigence d'un procès équitable implique que les rétrocessionnaires soient mis en cause avant toute annulation des actes de vente subséquents à une préemption et à une rétrocession les privant de leurs droits ; qu'en décidant d'annuler les actes authentiques de vente des 13 et 14 mars 2008 ayant titré le conservatoire des dites naturels du Nord et du Pas de Calais et la Fédération des chasseurs du Pas de Calais, bien que ces derniers n'aient jamais été attraits dans la cause, la cour d'appel a violé l'article 6 §1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ensemble les articles L 143-13 et L 143-14 du code rural.